A menudo escucho colegas que trabajan tanto en la Administración Pública como fuera de ella, hablar de contratación pública, específicamente de la ley de compras y los males que consideran que tiene, cada uno desde su perspectiva. No obstante, la naturaleza de este artículo es promover un desmonte gradual de esa percepción individualista de la contratación pública, a través de una descripción de su funcionamiento en la actualidad. Este fenómeno, si se quiere, constituye un organismo vivo que se interconecta con múltiples sistemas, y conjuntamente representan el funcionamiento de las compras en el país, sin poder analizar propiamente el sistema si no tomamos en cuenta todos los elementos que lo componen (o afectan).
Contratación pública es la adquisición de bienes, servicios y obras por parte de los órganos y entes de la Administración Pública, cuya finalidad principal es satisfacer el interés general y las necesidades de sus usuarios o beneficiarios, es decir de la ciudadanía en general. Para la Organización Mundial del Comercio, las compras públicas representan entre un 10% a un 15% del Producto Interno Bruto (PIB) de las economías de los países, lo que supone un considerable e importante mercado, relevante no solo a nivel nacional sino también en el ámbito internacional. En la República Dominicana, las compras durante los últimos años han representado alrededor de un 30% del Presupuesto Nacional, alcanzando cerca de los USD$10,000 MM de dólares. En términos mercantilistas, lo anterior representa el denominado “mercado público”.
Para hablar de compras públicas, debemos de tomar en consideración múltiples factores como en la planificación y ejecución de los procesos; la incidencia de sistemas externos como el presupuestario y los aspectos vinculados a la tesorería; y también elementos de índole normativo. La percepción individualista de las compras públicas nos traza una premisa: el proceso de contratación pública es uno en sí mismo y en su normativa; y esto, no puede estar más alejado de la realidad.
En la vida real, el ciclo de vida de la contratación pública se extiende mucho más allá de la propia ley de compras y su reglamentación. Iniciando con los aspectos normativos, la Ley Núm. 340-06 sobre compras y contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones (en lo adelante “la Ley de Compras”), modificada por la Ley Núm. 449-06, es la que rige las compras dominicanas, conjuntamente con su Reglamento de Aplicación aprobado mediante el Decreto Núm. 543-12 (en lo adelante “el Reglamento”). Para la correcta utilización de la normativa referida debemos también observar otras normas vinculadas como la Ley Núm. 107-13 sobre derechos y deberes de las personas en sus relaciones con la Administración y de Procedimiento administrativo y la Ley Núm. 247-12 Orgánica de la Administración Pública, así como otras vinculadas que trazan las pautas sobre regímenes especiales para micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) y también la propia Estrategia Nacional de Desarrollo, todas sobre la base de las disposiciones de la Constitución Dominicana. A lo anterior se agregan un sin número de decretos, políticas, normas, manuales y procedimientos, cuya finalidad es regir o complementar la manera en la que opera la contratación pública en el país.
Es importante destacar el funcionamiento de las compras públicas en la República Dominicana. La Ley de Compras dispone que el sistema se organiza en función de dos criterios: 1) la centralización normativa y 2) la descentralización operativa. Traduciendo del español al español, el primer criterio supone que las políticas y normas, adicionales a las leyes y reglamentos sobre la materia, se concentran en un único organismo: el Órgano Rector de las compras públicas, responsable de la emisión y difusión de esas disposiciones. El segundo criterio, y con el cual se marca un cambio trascendental del modelo dominicano previo a la Ley de Compras, se establece que cada institución es la responsable de la planificación, coordinación y ejecución de la totalidad del proceso de contratación, otorgándole independencia para realizar sus adquisiciones, no obstante, su actuación se encuentra sujeta a los controles establecidos por la normativa.
Por su parte, el Reglamento de la Ley de Compras establece que las etapas obligatorias en los procesos de contratación pública son: a) Planificación, b) Preparación, c) Convocatoria, d) Instrucciones a oferentes, e) Presentación y apertura de ofertas, f) Adjudicación, g) Perfeccionamiento del contrato, h) Gerenciamiento del contrato y por último i) Pago. Si bien estas etapas, en razón del criterio de descentralización operativa, son atribución de las instituciones contratantes, no depende exclusivamente de ellas su ejecución.
Finalizada la planificación y la preparación por la institución contratante, que involucra varias áreas internas, para poder realizar la convocatoria debe generarse el llamado “Certificado de apropiación presupuestaria”, que constituye “el compromiso” institucional para reservar en su presupuesto el estimado de lo que costaría esa contratación. Esta certificación es un requisito obligatorio para iniciar un procedimiento, tanto por la Ley de Compras como de su Reglamento, pero más reciente por las disposiciones del Decreto Núm. 15-17 cuya finalidad principal es promover la transparencia y un mínimo de seguridad para los proveedores de que se les pagará.
Ahora bien, esa certificación se genera utilizando un sistema de naturaleza financiera empleado por las instituciones centralizadas, y que a su vez se interconecta con los sistemas de la Dirección General de Presupuesto, teniendo que la institución contratante confirmar su disponibilidad de fondos y emitir por el sistema la certificación. Este proceso puede dejar de parecer sencillo en el momento en que una institución advierta que no posee fondos en determinada cuenta presupuestaria, debiendo solicitar una modificación. Es importante resaltar que, durante el proceso de solicitud, modificación y emisión, no hay forma de que la institución pueda continuar adelante, pudiendo únicamente esperar que todo fluya sin contratiempos. Además, como podrán estar pensando, ya no es responsabilidad única del área de compras a lo interno de la institución, sino que también interviene el área financiera, complejizando este constantemente debatido proceso de contratación pública.
Pero el idilio no termina ahí, luego de que la institución contratante selecciona al o los proveedores adjudicados (los que cumplieron con las condiciones del proceso y superaron las evaluaciones), y previo a la confección del contrato, deben volver al antes citado sistema financiero para en esta ocasión generar el “Certificado de disponibilidad de cuota para comprometer”, que no es más que el compromiso y reserva presupuestaria que hace la institución para decir a esos proveedores “que su dinero está asegurado”, mandatorio por igual según el Decreto Núm. 15-17 precedentemente descrito.
Superada esta fase, ya los bienes, servicios u obras han sido adjudicados, fue elaborado el contrato (cuando corresponde) ¿y ahora qué?, pues es tiempo de interactuar con otro sistema, esta vez compartido con la Contraloría General de la República. En este sistema se cargan todos los contratos elaborados por las instituciones contratantes para fines de que sean registrados en esa institución y emita una certificación. Básicamente es un procedimiento cuya finalidad es supervisar que cada expediente tiene la debida documentación requerida por la norma, y otorga una certificación que al final es indispensable para poder realizar los pagos, pero supone una caja de sorpresas que en las instituciones no se logra descifrar del todo aún.
En la etapa del gerenciamiento de contrato, entendiendo por contrato no solo ese documento propiamente dicho, sino también cualquier orden de compras o de servicios que genere obligaciones; se espera que la institución que contrató reciba los bienes, servicios u obras de que se trata, según las características que inicialmente fueron descritas, para luego –o en algunos casos durante la ejecución misma- pasar a la etapa de pago en donde se agota otro proceso a lo interno de las instituciones.
Si bien la Ley de Compras es de aplicación tanto para gobierno central; instituciones descentralizadas y autónomas (financieras o no); instituciones públicas de la seguridad social; ayuntamientos; y empresas públicas financieras y no financieras; todo lo anterior expuesto puede variar atendiendo a si la institución posee autonomía presupuestaria o no, pero en honor a la justicia, sólo digamos que las complicaciones que podrían tener cada una de las instituciones solamente varían, no desaparecen.
Finalmente, he querido realizar todo este recorrido para conceptualizar que las compras y contrataciones públicas, no son tan simples como parecen, y es de esperarse, porque sobre lo que trata esta historia es de recursos económicos e intereses.